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深改组三记重拳 地方大员“政绩”不能再用老方法算了!

2019/10/10 5:31:17

深改组三记重拳 地方大员“政绩”不能再用老方法算了!

26日召开的中央深改组会议,通过三项重要改革,从深层次对地方大员政绩的“算法”进行了优化。

 

从总量看,未来各地GDP不再“自说自话”,而将在中央层面统一核算,从而最大限度确保数据真实。

 

从结构看,全国和地方资产负债表的编制以及自然资源资产离任审计的推行,也将把GDP增长背后的“债务问题”和“生态成本”纳入考核体系。

 

更为关键的是,更加准确的经济数据、更加详实的财务数据以及更加直观的自然资源数据将成为中国国家治理现代化的重要基础。

 

GDP统一核算:最大限度屏蔽数据干扰

 

26日召开的深改组会议审议通过了《地区生产总值统一核算改革方案》,这意味着GDP统一核算这一各方呼吁多时的重头改革取得关键进展。

 

不同于地方GDP由国家统一核算这一国际惯例,中国的GDP目前采取分级核算体制,这让地方有了干预数据的可能。而此前长期存在的以GDP为导向的政绩观,更是让不少官员习惯于想方设法在地方数据上“添砖加瓦”。

 

在这种情况下,地方GDP数据经常呈现出对全国数据的“双超出”:即地方经济总量加总大于中央数据,地方平均增速高于全国增速。

 

“数据打架”的屡屡发生再加上近期一些地方曝出的数据造假问题,让人们担心经济数据的质量问题会影响到决策层对于经济形势的判断和经济政策的制定。

 

值得注意的是,为了提高数据质量,中国官方数年前曾推行了“联网直报”这一重大改革。这项改革改变了经济数据层层上报的模式,而改由市场主体直接通过网络系统将数据一站送达国家统计局,从而减少在报送过程中受到的干扰。

 

不过,在分级核算体制下,国家统计局仍需要通过“财政收入”等难以作假的指标,对地方经济数据进行交叉验证,从而挤出水分。

 

虽然GDP统一核算能够最大限度的避免各地对数据的干扰,但由于此项改革涉及到各地的利益,因此改革的推行并不是那么容易,而此次深改组的定调,有望进一步为改革排除阻力。未来,中国有望通过中央层面的统一核算,更加准确的了解地区经济增长的规模、结构、速度。

 

除了计算方式的转变,此次会议还通过《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》,进一步提升了统计造假的成本。

 

值得注意的是,在此之前,官方已经颁布了《中华人民共和国统计法实施条例》。该《条例》最为突出的特点,就是明确了与统计工作有关的各方在防范和惩治统计造假、弄虚作假中的责任,把确保统计数据真实准确贯穿到整个法律规范中。

 

《条例》第四条第一款规定,地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门应当明确本单位防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任主体。

 

国家统计局提醒说,这是法律法规首次明确相关单位应当建立防范和惩治统计造假、弄虚作假责任制。

 

《条例》第四条第二款规定,地方人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门及其负责人应当保障统计活动依法进行,不得侵犯统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权,不得非法干预统计调查对象提供统计资料,不得统计造假、弄虚作假,这就明确了相关单位及其负责人保障统计法在本地方、本部门、本单位严格执行的法定责任和底线。

 

编制全国和地方资产负债表:摸清国家家底

 

近些年来,除了经济“硬着陆”,地方债务问题也一直是西方唱空中国的重要理由。虽然中国债务问题与欧美有着内在的不同,但相比于G20中的大多数发达国家,中国并没有来自官方的国家资产负债表。在此之前,人们讨论中国债务问题所使用的许多数据,都来源于原社科院副院长李扬团队对于政府债务的测算。

 

在财政收支压力加大,债务问题持续受到各方关注的背景下,深改组此次通过《全国和地方资产负债表编制工作方案》,意味着官方将开始动手编制这张表格,在反映政府收支的流量、政府资产负债存量的同时,摸清政府资产全部“家底”。

 

除了对整体情况的把握,编制完成的资产负债表还将成为各方评价政府信用和监督政府行为的重要依据。在资产、负债通过表格清晰呈现的情况下,地方发债的“软约束”局面有望得到改善,不计风险、不顾效率的举债行为将得到遏制。

 

不过,资产负债表的编制并非易事,官方此前曾在一份报告中介绍了编制这份表格的难度。

 

如,政府资产“家底”不清,市政道路、桥梁等公共基础设施会计数据难以获得,特别是政府土地情况不清;政府储备物资按实物管理,不能提供编制财务报告的价值量;国有企业权益计量不够完整;政府管理的自然资源,如矿产资源、森林等如何计量、确认并反映在资产负债表中,还有待进一步研究论证。

 

如,政府负债披露机制有待健全;国有企业债务披露不够完整;一些公用事业类国有企业如何计算负债有待明确;对或有债务的确认和披露尚需要研究;政府成本费用报告有待完善。不能直接反映政府的运行成本和费用;固定资产折旧确认有待规范;土地和专利权等无形资产摊销有待进一步研究。

 

在这种情况下,此次会议要求,编制全国和地方资产负债表,要坚持真实准确与审慎核算相统一、整体推进与分步实施相结合、国际标准与我国实际相协调的原则,明确基本分类,规范基本表式和编制方法,客观、真实、准确地反映我国企业、政府、住户等常住机构部门所拥有资产负债的规模、结构,为提高宏观调控科学性有效性提供统计服务保障。

 

自然资源资产纳入离任审计:夯实生态文明制度基础

 

近年来,伴随着环境问题日趋受到关注,坊间一直有声音呼吁官方以更直观的形式,呈现经济发展过程中自然资源的变动情况,从而体现经济发展中的环境成本。

 

世界资源研究所1990年时就曾提出类似案例:一个以森林为主要财富的国家砍伐了森林,卖掉了木材,根据现行算法,其国民生产总值将增加。然而,如果把自然资源的“减值”计算在内,这个国家砍伐森林的结果可能是财富的缩水,其经济前景将会暗淡。

 

在中国,GDP增长过程中自然资源消耗的恶果在资源枯竭的城市中体现得尤为明显。2014年的一项数据显示,当年,中国煤炭的采空区大概达到了14万公顷。资源型城市亟待改造的棚户区房屋在7千万平方米左右。资源型城市失业的矿工有60多万人,享受低保的有180多万人。

 

著名经济学家郑新立表示,要促进资源型城市转型发展,建立自然资源资产产权制度是制度保障。其中,建立主要领导者对自然资源损坏情况的离任审计制度和自然资源损坏的责任终身追究制度是“很厉害”的一招。

 

郑新立表示,建立自然资源资产负债表,可以让我们对自然资源衰减的情况有一个清醒的认识,方便自然资源衰减以后建立一个补偿机制。不过他提醒,虽然自然资源资产负债表这个概念已经被明确提出来,但怎么编制?包含哪些指标?如何划分正资产和负资产等细节等问题还有待进一步求解。

 

近年来,中国多地围绕着建立自然资源资产负债表进行了探索。官方希望通过自然资源资产负债表体现一个地区年度内、规划期内、政府届内或领导干部任期内的自然资源资产的变化及使用等情况。国家统计局更是将编制自然资源资产负债表定义为生态文明体制改革的一项重要基础性制度建设。

 

但这种表格的编制并不容易。以中国科学院地理科学与资源研究所完成的浙江省湖州市自然资源资产负债表为例,该资产负债表由1张总表、6张主表、72张辅表和大量底表构成。

 

据媒体报道,总表分为三个部分:首先是资产类,包括土地资源、水资源、林木资源和矿产资源,这摸清了自然资源资产“家底”;第二部分是负债类,包括资源耗减、环境损害和生态破坏,这反映了自然资源资产的使用情况;第三部分是资产负债差额,让人们直观地看到了发展所付出的资源资产成本,看看这笔账究竟合算不合算。

 

在自然资源资产负债表编制日趋成熟的情况下,此次深改组通过的《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》,意味着官方把自然资源的损耗情况正式纳入官员政绩评价体系。未来,领导干部离开岗位时,将接受自然资源资产离任审计,审计结果将和当地经济增长、民生改善等指标综合起来,共同构成其政绩评价的重要依据。